Революционные шаги по 44-ФЗ и 223-ФЗ

Министерство финансов разработало 30 новых изменений к Федеральному закону № 44 и Федеральному закону № 223. Этот набор поправок имеет значительное влияние на режим государственных закупок и закупок отдельных видов юридических лиц. Нововведения вступят в силу в октябре 2023 года, что означает, что у нас осталось менее полугода, чтобы подготовиться. Эти изменения затронут всех заказчиков и поставщиков.

Внедрение новых правил непосредственно в 44-ФЗ и 223-ФЗ

На портале проектов нормативных актов был опубликован законопроект, который предполагает кардинальные изменения в применении национального режима в государственных закупках по Федеральному закону №44 и закупках отдельными видами юридических лиц по Федеральному закону №223.

Законопроект направлен на унификацию правил применения национального режима в соответствии с Федеральным законом №44 и Федеральным законом №223. Он предлагает внести аналогичные положения.

В государственных закупках национальный режим будет предоставляться по общему правилу, независимо от наличия международных договоров о предоставлении национального режима определенным иностранным государствам.

При введении запретов, ограничений или преимуществ правительство учитывает международные обязательства России. В связи с этим:

• Если Россия заключила международный договор, предоставляющий национальный режим соответствующему иностранному государству (например, Договор ЕАЭС для государственных закупок или Соглашение ВТО для закупок отдельными видами юридических лиц), то запреты, ограничения или преимущества не устанавливаются для товаров, работ и услуг.
• Если международный договор содержит положения (изъятия, исключения), при которых национальный режим не предоставляется, то правительство устанавливает запреты, ограничения или преимущества. Например, это может быть пункт 2 статьи 88 Договора ЕАЭС для государственных закупок, в котором содержатся сведения, составляющие государственную тайну, или положения пп. «а» пункта 8 статьи III, статья XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле, являющегося приложением к Соглашению ВТО для закупок отдельными видами юридических лиц по Федеральному закону № 223.

Пример:

1. Проектируемая конструкция на примере обязательств, предусмотренных Договором Евразийского экономического союза (ЕАЭС) для государственных закупок товаров, может быть реализована следующим образом:
   • Зарубежным товарам предоставляется национальный режим, что обеспечивает равные условия с российскими товарами.
   • Правительство устанавливает запрет на закупку товаров из иностранных государств для товаров, включенных в перечень № 1, а для товаров, включенных в перечень № 2, устанавливается ограничение.
   • Однако данные запреты и ограничения не применяются к товарам из государств-членов ЕАЭС, поскольку им предоставляется национальный режим на основании международного договора (согласно абзацу 4 пункта 1 статьи 88 Договора ЕАЭС). Таким образом, товары из государств-членов ЕАЭС, соответствующие указанным перечням, предлагаются для закупок на одинаковых условиях с российскими товарами.
   • Кроме того, правительство имеет право установить, что товары из государств-членов ЕАЭС (за исключением России) в указанных перечнях не допускаются к закупкам, относящимся к государственной тайне. Это означает, что в таких закупках можно будет предлагать только российские товары.

2. Проектируемая конструкция на примере обязательств, предусмотренных Соглашением Всемирной торговой организации (ВТО) для закупок товаров отдельными видами юридических лиц, может быть реализована следующим образом:
   • Зарубежным товарам предоставляется национальный режим, что обеспечивает равные условия с российскими товарами.Правительство устанавливает, что для товаров, включенных в перечень № 1, применяется запрет на закупку из иностранных государств, а для товаров, включенных в перечень № 2, устанавливается ограничение. Эти запреты и ограничения применяются заказчиками в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», только если в Соглашении ВТО предусмотрено исключение из национального режима, включая следующие случаи:
   • Для торговли оружием, боеприпасами, военными материалами и другими товарами и материалами, которые используются прямо или косвенно для снабжения вооруженных сил.
   • В закупках правительственными учреждениями товаров, приобретаемых для государственных целей, а не для коммерческой перепродажи или использования в производстве товаров для коммерческой продажи.

3. Правительство получит право установить, что такие запреты и ограничения применяются в следующих случаях:
   • В закупках, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», в рамках государственного оборонного заказа (ГОЗ). Это будет распространяться на заказчиков, которые выступают в роли главных исполнителей поставок продукции по ГОЗ, а также на заказчиков, которые являются исполнителями и участвуют в поставках продукции по ГОЗ.
   • В закупках, осуществляемых заказчиками из числа некоммерческих организаций (НКО), которые созданы Россией для социальных, управленческих или других общественно-полезных функций (госкорпораций), для предоставления государственных услуг (госкомпаний) или созданных Россией и наделенных функциями и полномочиями публично-правового характера, работающих в интересах государства и общества (публично-правовых компаний). Также это распространяется на НКО, созданные Россией, субъектом России и муниципальным образованием для обеспечения реализации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в определенных сферах (бюджетных учреждений, автономных учреждений).

Эти изменения позволят правительству, при необходимости, установить требование о предлагаемых исключительно российских товарах в таких закупках. Для обеспечения применения запретов, ограничений и преимущества для товаров, которые приобретаются в составе работ и услуг, разрабатываются соответствующие положения. Эти положения позволяют правительству распространить запреты, ограничения и преимущества на случаи, когда при закупках работ и услуг такие товары поставляются.

В законопроекте предусмотрена необходимость учета международных обязательств России при установлении запретов, ограничений и преимуществ. Поэтому в подзаконных нормативных правовых актах будут устанавливаться запреты, ограничения и преимущества, а также исключения для иностранных государств, с которыми Россией заключены международные договоры о предоставлении нацрежима. Например, для товаров из государств-членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) будет предоставлен нацрежим на основании Договора ЕАЭС, и поэтому запреты и ограничения не будут применяться к таким товарам.

Будет исключена норма из Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которая требует размещения информации в Единой информационной системе о условиях, запретах и ограничениях, касающихся иностранных товаров, работ и услуг, предоставляемых иностранными лицами, а также о списке иностранных государств, с которыми Россией заключены международные договоры о взаимном применении нацрежима в закупках и условиях его применения. Это связано с тем, что:

• Официальная публикация таких документов осуществляется в соответствии со статьей 30 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах».
• Положения международных договоров учитываются правительством в подзаконных нормативных правовых актах, которые применяются заказчиками. Таким образом, заказчикам не требуется анализировать каждый международный договор отдельно для его применения в закупках.

Реализация запретов, ограничений и преимуществ в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ

Реализация запретов, ограничений и преимуществ, а также условий допуска в соответствии со статьей 14 Федерального закона № 44-ФЗ и соответствующими подзаконными нормативными правовыми актами представляет собой сложный процесс. Данный процесс включает в себя не менее 9 подзаконных актов с различными порядками реализации, а также не менее 7 списков товаров, на которые эти меры распространяются, с разными механизмами подтверждения страны происхождения товара.

Законопроект имеет целью оптимизировать применение запретов, ограничений и преимуществ, чтобы максимально облегчить заключение договоров с поставщиками российских товаров и работниками (поставщиками услуг). Для достижения этой цели планируется установить единые процедуры реализации запретов, ограничений и преимуществ при выборе поставщика и исполнении договоров на уровне Федерального закона № 44-ФЗ и Федерального закона № 223-ФЗ.

Для обеспечения единообразного и стабильного правового регулирования предусматривается установка положений, которые касаются порядка применения запретов, ограничений и преимуществ отдельно для закупок товаров и для закупок работ и услуг.

В отношении правительственных мер, устанавливающих запреты на закупку иностранного товара, будет прямо предусмотрено в Федеральном законе № 223-ФЗ и Федеральном законе № 44-ФЗ, что недопустимо заключение договора с поставкой иностранного товара и заменой товара на иностранный в процессе исполнения договора. Поскольку процедуры подачи и рассмотрения заявок в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ подробно регламентированы, в этом случае дополнительно установится, что заявка, содержащая предложение поставки иностранного товара, будет отклонена.

В отношении Федерального закона № 223-ФЗ подобное положение не предусмотрено, так как уже существует норма, которая запрещает заключение договора с поставкой иностранного товар и предоставляет заказчикам право на различные способы закупки, включая неконкурентные закупки, такие как закупки у единственного поставщика, где не требуется подача заявки на участие в процедуре закупки.

Согласно предложенному законопроекту, в случае ограничения в закупках иностранного товара, в 223-ФЗ и 44-ФЗ будет прописано следующее:

• Недопустимость заключения договора (контракта), в котором предусматривается поставка иностранного товара, если в процессе закупки было подано и признано соответствующим требованиям хотя бы одно предложение о поставке российского товара. Это так называемое правило «второй лишний».
• Запрет замены иностранного товара на протяжении исполнения договора (контракта) на российский товар, если в момент заключения договора (контракта) была предусмотрена поставка российского товара.

Для случаев ограничения в закупках работ и услуг, выполняемых или оказываемых иностранными лицами, также будут действовать аналогичные положения.

Внесутся соответствующие поправки в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (223-ФЗ) и Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (44-ФЗ) для правительственной меры, призванной установить преимущество российского товара в государственных закупках.

Согласно предложенным изменениям, при рассмотрении и оценке предложений участников закупки будет осуществляться условное снижение (или увеличение в случае проведения процедуры определения поставщика за право заключить договор или контракт) на 15% от ценового предложения участника, который предлагает поставить исключительно российский товар.

Это снижение будет улучшать положение участника закупки при присвоении порядковых номеров заявкам и повышать его шансы на победу. Если участник, предлагающий российский товар, выиграет, то договор (контракт) с ним будет заключен по цене, которую он предложил без учета указанного снижения (увеличения).

Данный механизм уже прописан в подзаконных нормативных правовых актах, принятых в рамках реализации части 4 статьи 14 Федерального закона № 44-ФЗ, для конкурсов и запросов котировок. Чтобы унифицировать и упростить данный механизм, он будет распространен также на аукционы.

Будет сохранена возможность для правительства принимать меры, устанавливающие преимущества для российского товара, работы и услуги, предоставляемые российскими лицами. В настоящее время такая мера предусмотрена в условиях допуска, описанных в части 4 статьи 14 Федерального закона № 44-ФЗ. Это позволит правительству дополнительно поддерживать участников закупки, например, тех, кто предлагает поставить товар из России (в странах-членах Евразийского экономического союза), но еще не набрал необходимое количество баллов за выполнение (освоение) операций (условий) на территории России для включения в реестр российской промышленной продукции (евразийский реестр промышленных товаров).

Будут закреплены полномочия у правительства на установление такого преимущества, чтобы обеспечить комплексное регулирование всех связанных вопросов в одном уровне нормативных правовых актов, связанных с принятием планируемых мер, включающих запреты, ограничения и преимущества, а также их реализацию.

Новые меры подтверждения страны происхождения товара

Состав информации и документов, необходимых для подтверждения российского происхождения товара, будет определяться актом правительства. Такая информация и документы будут различаться в зависимости от отрасли производства и обращения товара, а также от применяемых мер (запрет, ограничение, преимущество).

В случае закупок промышленной продукции и программ преимущественно будет использоваться реестровый метод подтверждения страны происхождения. Это связано с наличием и применением единого реестра российской радиоэлектронной продукции, реестра российской промышленной продукции, евразийского реестра промышленных товаров, единого реестра российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, а также единого реестра программ для электронных вычислительных машин и баз данных из государств-членов Евразийского экономического союза.

Для других товаров, не относящихся к промышленным товарам, таким как сельхозпродукция, вооружение, военная и специальная техника, а также образцы вооружения и техники, разработанные по конструкторской документации с литерой не ниже «О1», такие реестры не существуют. При разработке акта правительства будут проработаны и определены другие информация и документы для подтверждения российского происхождения, если невозможно использовать специальные реестры.

В отношении пищевой продукции возможно рассмотрение вопроса о предоставлении информации из реестра сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии. Учитывая положения постановления Правительства РФ № 1856 от 18.11.2020 о формировании и ведении реестра сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, а также приказа Минпромторга № 1934 от 27.05.2021 об утверждении форм сертификата соответствия и декларации о соответствии и составов сведений, содержащихся в таких декларациях пищевой продукции, в этот реестр будет включена информация о стране изготовителя.

В законопроекте остается положение о том, что информация и документы, подтверждающие российское происхождение товара и определенные правительством, должны быть включены в заявки. Однако, чтобы использовать специальные реестры, при подготовке подзаконных нормативных правовых актов будет предусмотрено использование номера реестровой записи из реестра в качестве информации, подтверждающей российское происхождение товара.

В Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (223-ФЗ) вносятся изменения, согласно которым обязательно будет указываться информация и документы, подтверждающие российское происхождение товара и определенные правительством, в заявках в соответствии со статьей 3.4 этого закона. Изменения касаются только этого вида закупок, так как состав и содержание заявок в других случаях не регулируется 223-ФЗ, а неконкурентные закупки могут проводиться без подачи заявок.

Для обеспечения более эффективной прослеживаемости информации о закупках российских товаров планируется указывать номер реестровой записи из реестра (при его использовании в таких заявках, используя функционал электронных площадок и возможность информационного взаимодействия с реестром, если такая опция предусмотрена. Кроме того, указание данного номера также будет обязательным при внесении информации в реестр договоров.

Необходимые изменения, связанные с этим вопросом, могут быть внесены правительством в соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 3.4 и частью 1 статьи 4.1 Федерального закона № 223-ФЗ. Дополнительные изменения в сам Федеральный закон № 223-ФЗ не требуются, поскольку конкретные детали и процедуры могут быть урегулированы в рамках указанных положений с помощью подзаконных актов, которые принимаются правительством.

Новые правила минимального объема закупок отечественного товара

В законопроекте по 44-ФЗ не предусматривается использование механизма минимального обязательного объема закупок товаров российского происхождения в случаях, когда применяется ограничение. Это обусловлено следующими причинами:

1. Механизм минимального обязательного объема закупок сводится к составлению годового отчета о закупках в отчетном году и обоснованию невозможности достижения целевых значений. Однако заказчик не имеет полного контроля над достижением целевых значений, так как это зависит от действий других участников закупок, которые не обязаны предлагать исключительно российские товары. Поэтому заказчик фактически не может гарантировать достижение установленных целей.
2. Законопроект предусматривает максимальные возможности для заключения контракта с поставщиком, предлагающим российские товары, или с российским лицом, выполняющим работы или оказывающим услуги. Введение механизма «второй лишний» позволяет презюмировать закупку российского товара в случае, если заявка содержит предложение о его поставке. Таким образом, установление целевых минимальных значений не требуется.

В законопроекте сохраняется механизм минимального обязательного объема закупок российских товаров по 223-ФЗ. Это обусловлено тем, что ограничения, вводимые правительством, могут не касаться всех заказчиков или всех видов закупок. Ограничения могут применяться только в случаях, предусмотренных международными договорами, где есть положения исключения национального режима.

Для учета закупок российских товаров в законопроекте сохраняются действующие положения 44-ФЗ и подзаконных актов, связанных с составлением отчетов об объеме закупок товаров российского происхождения заказчиками.

Предлагается унифицировать подходы к анализу и рассмотрению таких отчетов Минпромторгом путем включения в 223-ФЗ аналогичных положений, которые содержатся в 44-ФЗ.

Для ускорения получения информации о объемах закупок российских товаров предусмотрено, что составление, рассмотрение и анализ этих отчетов должны быть завершены до 1 марта года, следующего за отчетным. Это отличается от текущих сроков, установленных по 44-ФЗ, где срок составления отчетов и порядок мониторинга закупок определены в соответствии с частью 4 статьи 97, и составляют 30 мая.

Такие изменения позволят более оперативно получать информацию о объемах закупок российских товаров. Они также способствуют улучшению прослеживаемости и контролю за выполнением требований, связанных с приобретением российских товаров в рамках госзакупок. Более раннее завершение процесса составления отчетов позволит быстрее определить эффективность мер, принятых для поддержки отечественного производства и обеспечения закупок российских товаров.

Таким образом, предлагаемые изменения в законопроекте 223-ФЗ исключают использование механизма минимального обязательного объема закупок товаров российского происхождения при ограничении, в то время как механизм сохраняется в законопроекте 44-ФЗ. Кроме того, в законопроекте сохраняются действующие положения и подзаконные акты, касающиеся отчетности о закупках товаров российского происхождения, а также предлагается унифицировать подходы к анализу этих отчетов, ускорить их завершение и улучшить прослеживаемость информации о закупках российских товаров.

Жукова Маргарита

Закажите бесплатную консультацию у нашего ведущего эксперта

Заказать консультацию